Minder regisseren en meer netwerken in de gemeente

De overheid wil minder regisseren en meer als netwerkpartner gaan functioneren. Dat is de bedoeling, maar gemeenten moeten daar nog aan wennen. In dit artikel zetten we uiteen wat regisseren en netwerken in theorie en in de praktijk betekenen.

De ontwikkeling van de netwerksamenleving

Maatschappelijk gezien opereren mensen in toenemende mate in sociale netwerken die zich niet beperken tot fysieke of klassiek-organisatorische grenzen: de netwerksamenleving. De digitale wereld biedt zowel efficiency als anonimiteit in de enorme hoeveelheid informatie en tegelijkertijd de mogelijkheid grote groepen mensen met een paar muisklikken in stelling te brengen. Informatie komt steeds breder en transparanter ter beschikking. Kennisdelen en organiseren worden daarmee essentieel anders dan vroeger: breder, sneller en slimmer. Collectieven van burgers en bedrijven bedenken op eigen initiatief, en soms tegen de plannen van de overheid in, nieuwe oplossingen op het gebied van bijvoorbeeld zorg, energie, afvalverwerking, buurtverbetering, recycling en armoedebestrijding.

De terugtredende overheid

De netwerksamenleving stelt de overheid voor nieuwe uitdagingen. De visie van de gemeente op haar eigen rol verandert. Het gaat niet meer om de optimale regievoering op bijvoorbeeld de levering van diensten, maar om het (uit-)vinden van de nieuwe verhoudingen met burgers, bedrijven en instellingen. We erkennen in die nieuwe verhoudingen dat een bovengeschikte rol voor de overheid niet meer past. Er is al een aantal jaar sprake van ‘de terugtredende overheid. Sinds betrekkelijk kort zijn er daadwerkelijk de voorbeelden waar gemeenten het initiatief en uitvoering aan de samenleving overlaten. De financiële druk van massieve bezuinigingen is niet zozeer het beginsel, maar zeker een stevige versneller van deze beweging. Het belang van het ontwikkelen van passende competenties om als netwerkorganisatie te kunnen acteren, neemt daarmee toe.

Van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie

Bij ‘interactief werken huidige stijl’ bepaalt de gemeente de interactie. De burger mag, liefst verregaand, maar uiteindelijk wel steeds binnen de gemeentelijke kaders, meedoen: burgerparticipatie. Echter, in de ‘netwerksamenleving’ bepalen de partners (burger, bedrijf, instelling, collectief, overheid) gezamenlijk en in telkens wisselende samenstelling, welke rol de overheid vervult: overheidsparticipatie.

De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) publiceerde in december 2012 in ‘Loslaten in vertrouwen’ een handvat voor deze nieuwe verhoudingen: de overheidsparticipatieladder met de volgende duidingen:

• Loslaten: Wanneer de overheid een taak helemaal loslaat, heeft ze inhoudelijk noch in het proces enige bemoeienis.
• Faciliteren: De overheid kiest een faciliterende rol als het initiatief van elders komt en zij er belang in ziet om dat mogelijk te maken.
• Stimuleren: Een trede hoger heeft de overheid wel de wens dat bepaald beleid of een interventie van de grond komt, maar de realisatie daarvan laat ze over aan anderen. Ze zoekt slechts naar mogelijkheden om die anderen in beweging te krijgen.
• Regisseren: Wanneer de overheid kiest voor regisseren, betekent dat ook andere partijen een rol hebben maar dat de overheid er belang aan hecht wel de regie te hebben.
• Reguleren: Bovenaan de trap staat het zwaarste instrument dat de overheid kan inzetten, namelijk regulering door wet- en regelgeving. Als consequentie van dit middel kan de overheid regels ook handhaven en overtreding daarvan sanctioneren. Het instrumentarium van reguleren benadrukt dat de overheid daar waar het onder meer gaat over vraagstukken van orde en veiligheid altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat.

Voor alle duidelijkheid: voor de overheid bestaat er niet één ideale of beste rol. Per situatie en per onderwerp zullen politiek en bestuur moeten bepalen én expliciteren welke rol zij voor de overheid zien weggelegd. Reguleren blijft altijd een instrument dat de overheid veelvuldig zal inzetten. Tegelijk betekent de bepleite omslag wel dat politici en bestuurders vaker voor een bescheiden profilering kiezen. De vitaliteit van de samenleving krijgt meer ruimte als de overheid de overheidsparticipatietrap zo min mogelijk beklimt.

Regie en netwerk

De begrippen regie(-voering) en netwerk(-sturing) worden nog door elkaar gebruikt en hebben per beleidsveld en per gemeente vaak een eigen connotatie. Het is handig om de begrippen toe te lichten.

Regie: het gericht toewerken naar, betrekken van en sturen op partners in het realiseren van een opgave. In de woorden van Partners & Pröpper: “een bijzondere vorm van sturen gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat.”

De relatie met de regisseur staat centraal en is per saldo hiërarchisch: de regisseur heeft het laatste woord en neemt besluiten. In de verschillende gemeentelijke domeinen worden daaronder verbijzonderingen aangebracht, zoals beleidsregie, ketenregie en uitvoeringsregie, casusregie. Bij alle vormen gaat het doorgaans om de vorm van de rollen opdrachtgever – opdrachtnemer, waarbij de opdrachtgever deels afhankelijk is van de opdrachtnemer. Te denken valt aan uitbesteding en aansturing van verbonden partijen. Soms wordt gesproken over ‘horizontale regie’, een regisseur die slechts beïnvloeding kan uitoefenen op partners in een netwerk. Dit is geen regie, maar netwerkbeïnvloeding.

Netwerken: partners die in verbinding werken aan een belang of het behalen van een doel, en die samen beogen om meerwaarde te creëren. De netwerkbenadering geeft aan dat maatschappelijke vraagstukken (soms gevat in gemeentelijk beleid) worden opgepakt door een aantal actoren. Deze actoren zijn in meer of mindere mate van elkaar afhankelijk, zodat het vraagstuk alleen opgelost kan worden door onderlinge samenwerking. Netwerkbeïnvloeding (of netwerksturing) wordt als begrip gebruikt om aan te geven hoe een netwerkpartner beïnvloeding uitoefent op het netwerk.

Afhankelijkheden en bronnen van beïnvloeding zijn:

• hulpbronnen (geld, mensen, draagvlak, steun, bepaalde competenties);
• beslissingsbevoegdheid (bijvoorbeeld wettelijke bevoegdheden);
• informatie en deskundigheid;
• communicatie.

Netwerkdenken kan als volgt vergeleken worden met klassiek-hiërarchisch denken:

Bij netwerken speelt vaak complexe interactie: de complexiteit neemt toe naarmate het aantal netwerkactoren toeneemt, de doelen en belangen uiteenlopen en de processen dynamisch zijn. Regie heeft meer kenmerken van hiërarchie: vastomlijnd en bepalend.

Wat nu?

Bij het regiedenken staat de verhouding tussen de regisseur en de partners die ‘geregisseerd’ worden centraal, in het netwerkdenken staat centraal hoe partners samen een vraagstuk aan kunnen pakken. Waar circa 10 jaar geleden het regiemodel leidend was, verschuift het zwaartepunt de laatste jaren steeds verder naar het netwerkdenken. En met een terugtredende overheid, zal deze trend zit doorzetten.

Er zijn echter nog wel enkele lessen te leren voor de lokale overheden. Wij noemen er twee:

1. Belangrijk voor de lokale overheid is om minder te doen: afleren dat van alles gestuurd moet worden, stoppen met beleid schrijven waar de samenleving aan moet voldoen en dan zeggen dat de overheid terugtreedt. Afleren om te sturen op harde outputindicatoren, vanuit de beheersdrang. Beter is om het beleid algemener te maken en om meer de gewenste maatschappelijke uitkomsten aan te geven.
2. Zorgen voor een ‘plan B’ achter de hand. Als de lokale overheid terugtreedt, gaan er gaten vallen, vooral in het sociale domein: plekken waar de participatiemaatschappij niet werkt, bij mensen zonder netwerk van familie, buren en vrienden, mensen die niet willen participeren. ‘Plan B’ betekent goed bedenken waar die gaten zullen gaan vallen en wat er gedaan moet worden als de participatiemaatschappij niet functioneert. Vanuit de basale zorgplicht, kun je dat niet overlaten aan de maatschappij.

Dit artikel is gebaseerd op een rapportage aan de gemeente Deventer over Regievoering en netwerksturing en is ook gepubliceerd in de Stone!, vakblad voor organisatieontwikkeling, van Livingstone.