In februari 2012 kwam Onderwijsgroep Amarantis negatief in het nieuws. Eerst door een artikel in Het Parool met de kop: ‘Onderwijskolos Amarantis komt miljoenen tekort’. Later werden ook in andere media zorgen geuit over de financiële situatie en over de kwaliteit van het onderwijs. Medewerkers en studenten vreesden voor de continuïteit van hun werk en hun studie. Bij de onderwijsgroep stonden meer dan 30.000 leerlingen ingeschreven en de organisatie telde ongeveer 3.300 medewerkers.
Eind 2012 verscheen het rapport over het Amarantis-debacle van de onderzoekscommissie Van Rijn. Wat ging er nu mis bij Amarantis? De belangrijkste bevindingen van dit rapport op het gebied van organisatiebesturing wil ik graag toelichten aan de hand van het 4R-model.
Ondermaatse Resultaten
Al sinds 2008 was bekend dat de financiële situatie van Amarantis zorgelijk was. Een jaar later verscherpte de inspectie het financiële toezicht, maar dat hield niet veel meer in dan dat het Amarantis-bestuur twee keer per jaar cijfers moest leveren. Die cijfers gaven, dankzij de toelichting van het Bestuur, een zo gunstig beeld dat de inspectie eind 2011 zelfs even overwoog terug te schakelen naar gewoon toezicht. Een paar maanden later bleek Amarantis bijna failliet te zijn.
De afgelopen jaren scoorde vooral het MBO-deel van Amarantis ook matig op onderwijskundig gebied: te veel zwakke opleidingen, te vaak examens die niet deugden en te veel voortijdig schoolverlaters. De studenten lieten horen dat ook zij ontevreden waren over de geboden kwaliteit van de ondersteuning bij hun opleiding.
Dus niet alleen de financiële resultaten leidden tot de crisis, maar ook de maatschappelijke resultaten.
Te veel Ruimte
Vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw kregen schoolbesturen steeds meer autonomie van het ministerie van OCW. De scholen krijgen tegenwoordig lumpsum-bekostiging gebaseerd op, onder andere, leerlingenaantallen. Het ministerie draagt hierbij de strategie, de uitvoering en de kwaliteitsbewaking over aan de schoolbesturen en vertrouwt hierbij sterk op de kwaliteit van intern toezicht en bestuur. De commissie vraagt zich echter af of ‘er wel voldoende grip is op scholengroepen met zo'n enorme omvang en of het gerechtvaardigd is om bestuurders zo veel autonomie te geven.’
Binnen de Amarantis-organisatie werd een vergelijkbaar beleid gevolgd. De verschillende onderwijsgroepen ontvingen een lumpsum-bekostiging en de invulling van strategie en uitvoering werden gedelegeerd aan de groepsdirecties. Dus zowel op bestuursniveau als op directieniveau werd veel ruimte voor autonomie gegeven. Achteraf gezien te veel.
Te weinig Rekenschap
In het rapport wordt gesteld dat de afstemming door Bestuur en directie met de belangrijkste stakeholders: ministerie OCW, gemeenten, werkgevers, collega-scholen en studenten onvoldoende was. Ook de Raad van Toezicht gaf zich onvoldoende rekenschap van de stakeholders door niet zelfstandig informatie over hun behoeften te vergaren.
Door regelamtig te luisteren naar stakeholders en verantwoording aan hun af te leggen, ontstaat voor organisaties een correctiemechanisme voor hun te volgen koers. Als het proces van rekenschap geven onvoldoende ontwikkeld is, zoals bij Amarantis, dan ontbreekt dit natuurlijke correctiemechanisme.
Te weinig Richting
De strategie van een organisatie wordt in belangrijke mate bepaald door ontwikkelingen bij en behoeften van de stakeholders. Bij Amarantis werd echter onvoldoende ingespeeld op veranderende behoeften en werd te weinig geluisterd naar duidelijke signalen vanuit de studenten en de medezeggenschapsraad.
De sturing vanuit het Bestuur naar de groepsdirecties wordt door de commissie als ‘beleidsarm’ betiteld. De onderwijsgroepen werden wel voorzien van geld, maar niet van een richtinggevend kader. Ook werden budgetoverschrijdingen van de groepsdirecties wel met hun besproken, maar werd onvoldoende of geen actie hierop ondernomen.
De openingszin van het rapport is: ‘Dit rapport gaat over onderwijs’. Hiermee wil de commissie aangeven dat het Bestuur van een onderwijsinstelling zich primair moet bezig houden met de ‘waarom’-vraag: waarom bestaan wij als Amarantis-groep? Het antwoord is natuurlijk: om goed onderwijs te verzorgen. De meeste aandacht van het Bestuur ging echter uit naar bestuurlijke zaken en nieuwe huisvesting.
Een belangrijke conclusie van de commissie is dat Toezicht en Bestuur te weinig slagvaardig waren en zich onvoldoende bewust waren van de ‘sluipende crisis’ die gaande was. De commissie: ‘Bij gebrek aan een cruciaal moment is de stap groot om tot ingrijpen over te gaan. Dit kantelpunt deed zich echter pas voor toen Amarantis niet meer zelfstandig kon voortbestaan en afhankelijk werd van externe financiële steun. Amarantis was voortdurend in beeld, maar tot aan het kantelpunt nooit in die mate dat drastisch ingrijpen noodzakelijk leek. Het probleem van Amarantis was lange tijd niet het gebrek aan problemen - die waren er overvloedig - maar de afwezigheid van een probleem dat écht groot was en buiten de kaders viel.'
Schoolbesturen hebben veel autonomie gekregen en het ministerie OCW vertrouwde erop dat ze hun werk naar behoren zouden doen. ‘In het licht van de casus-Amarantis’, schrijft de commissie in haar conclusies, ‘is een discussie raadzaam over de vraag of het vertrouwen niet te ruim bemeten is’. De titel van het rapport, ‘Autonomie verplicht’, staat dan ook voor de centrale conclusie dat ‘autonomie verplicht tot het dragen en uitoefenen van verantwoordelijkheid’.
De voordelen van autonomie kunnen alleen gerealiseerd worden als bestuurders hun verantwoordelijk volledig nemen. Deze verplichting gold voor zowel het autonome Bestuur als de autonome groepsdirecties.
Bron: rapport ‘Autonomie verplicht’ van commissie Van Rijn – Amarantis (december 2012)
Kom met uw praktijkervaringen op het terrein van managen en organiseren
Deel uw kennis, schrijf 3 columns of artikelen en ontvang een gratis pro-abonnement (twv €200)
Word een pro!
SCHRIJF MEE >>
Als bedrijfsman (industrieman) durf ik te zeggen dat de publieke sector in zijn totaliteit een ingrijpende herbezinning verdient, als het gaat om besturings- en organisatiemodellen.
De gevolgen worden steeds duidelijker zichtbaar:
1. Verhouding direct/indirect.
Er gaan inmiddels gemiddeld genomen meer salariskosten naar indirecte functionarissen, zoals staf, beleid, woordvoerders, managers, procedure/protocollen-makers, procedure controleerders, en daaruit voortvloeiende behoeftes tot afstemming, zich onder andere vertalende in werkoverleggen en vergaderingen. Dus voor de handen aan het bed, de docent voor de klas, de politieagent op straat is inmiddels minder dan de helft van de salariskosten beschikbaar.
2. Motivatie en Taylor.
De werkmotivatie staat zeer onder druk, zich o.a. vertalende in ziekteverzuim, burn-outs en "onlogische" fouten, omdat de goed opgeleide, geëmancipeerde en assertieve medewerker in praktijk zichzelf helemaal niet kan ontplooien, maar aangestuurd wordt op het in het gareel lopen van een rijstebrij aan regels, deftig protocollen genoemd. Waar Tayloriaanse productiesystemen in de 70-er jaren zwaar onder maatschappelijke druk kwamen wegens het kortcyclische geestdodende werk, hebben we inmiddels, met dank aan de de Bedrijfskunde"wetenschap" het Tayloriaanse werken uitgebreid naar white collar voor bijna alle banen in de publieke sector. Dus de vooruitgang is dat we nu voor bijna iedereen geestverarmende keurslijven hebben georganiseerd. Uiteraard onder het motto kwaliteit en efficiëntie.
3.Vervreemding.
Er is een geloof ontstaan dat management een vak in zichzelf is, wat je kunt leren en universeel kunt toepassen, waarbij inhoudelijke kennis of een persoonlijke binding, laat staan passie, met de inhoud van het werk niet meer nodig werd geacht.
Gevolg is dat organisaties worden geleid als een soort virtuele werkelijkheid, die steeds minder gemeenschappelijk heeft met de reële/materiale werkelijkheid. Mensen vervreemden daardoor in de organisatie en de client of klant voelt zich buitengesloten.
4. Inefficient, complex en geldverspillend.
Er is een geloof ontstaan dat groter beter en efficiënter is. Meestal met als argument dat alles zo complex geworden is en veel specialisten nodig zijn. Efficiency daarentegen is juist gebaat bij multi-inzetbare medewerkers. Neem het simpele (Belgische) voorbeeld dat een docent in twee vakken les moet kunnen geven om voor een ander in te kunnen vallen.
Groter leidt in praktijk wel tot meer macht, vooral aan de top, er wordt steeds vaker schrikbewind geconstateerd, maar heeft bewezen te leiden tot minder efficiëntie, grote afstanden tussen bestuur en vloer en uiteindelijk totaal uit de hand lopende ernstige problemen. Vaak van financiële aard, maar ook vaak van inhoudelijke aard.
Helaas wordt in ons (bedrijfskundig) onderwijs bij leerlingen nog steeds het complex maken van iets beloond en het , veel moeilijker, eenvoudig maken van iets laag gewaardeerd.
Geniale uitvindingen zijn vaak "kinderlijk" eenvoudig, maar niemand die er op kwam.
5. Toezicht.
Het is verbazingwekkend dat niemand zich druk maakt om de misrepresentatie in de politiek als het gaat over bedrijfsleven en publieke sector. Inmiddels is in de tweede kamer ruim 90% van de leden afkomstig uit de publieke sector en ook op gemeenteniveau is het al 80%.
De cultuurverschillen tussen deze sectoren, publiek en bedrijf, zijn aanzienlijk en het eenzijdig samengesteld zijn van de volksvertegenwoordiging is per definitie een ongewenste (en naar mijn mening gevaarlijke) onbalans. Alle discussies over diversiteit richten zich op geslacht en etnische afkomst en helaas nooit op een evenwichtige verdeling publiek versus bedrijf, waar toch nog steeds de meeste mensen in het bedrijfsleven werken.
Het gevolg is dat ook de toezichthouders in de publieke sector bijna altijd "politieke" benoemingen zijn, dat wil zeggen dat mensen die in dat domein bekend zijn de hoogste benoemingskans hebben. Helaas zien we dat ook in toenemende mate bij de echte grootbedrijven die beursgenoteerd zijn, waar het eigenbelang van een sterke link naar de (machtige) politiek de drijfveer voor is.
Ik durf de stelling te verkondigen dat alleen al door het grote cultuurverschil tussen publieke en bedrijfssector, de uit eerstgenoemde sector gerekruteerde toezichthouders zo vertrouwd zijn geraakt met wat ik eerder het virtuele systeem heb genoemd, dat ze niet eens in de gaten hebben dat de reële, materiële wereld heel anders kan zijn.
6. Oplossing.
Doet het bedrijfsleven dan alles goed en de publieke sector alles fout, nee natuurlijk niet, maar een zo grote disbalans in de beleidsbepalende volksvertegenwoordiging en politiek kan nooit goed zijn. En als het ene lang heeft overheerst is het tijd voor invloed van het andere. Vooral de cultuur van het midden-en kleinbedrijf zou waardevolle bijdragen kunnen leveren. Bovendien werken daar de meeste mensen.
Nederland zou enorm gebaat zijn met een betere balans in de achtergrond van volksvertegenwoordigers als het gaat om publieke sector versus bedrijfsleven.
Een voorbeeld: Het simpele feit dat in de politiek en regelgeving nauwelijks onderscheidt wordt gemaakt tussen hoofd- en bijzaken (onder het motto de overheid mag geen fouten maken) heeft geleid tot 50.000 pagina's regelgeving voor organisaties en bedrijven. Het is dan ook volstrekt onmogelijk geworden om aan alle regels te voldoen en om op alle regels te handhaven. Bij iedere organisatie/bedrijf kun je met het wetboek in de hand gemakkelijk tien bekeuringen uitschrijven, maar of het daar veiliger door wordt is zeer de vraag. De grote ongelukken (Volendam, Deventer, Moerdijk) blijken zonder uitzondering het gevolg van overtreding op hoofdzaken!! terwijl gehandhaafd wordt op min of meer willekeurige bijzaken.
De cultuur van het bedrijfsleven leert dat je prioriteiten moet stellen om niet te verdrinken.
Dus regelgeving op hoofdzaken die dan ook (wat mij betreft zeer streng) gehandhaafd moeten en kan worden.
Tenslotte.
Toezichthouders rekruteren uit het (MKB) bedrijfsleven (en dan niet uit het al te veel verpolitiekte grote beursbedrijfsleven) zou naar mijn overtuiging tot een gezonde, nuchtere frisse nieuwe wind leiden, waarbij het streven naar het afbouwen (ipv vereren) van organisatiecomplexiteit (bijvoorbeeld door onbestuurbare molochs af te breken tot bestuurbare eenheden, waarbij men elkaar nog kent en als vanzelf begrijpt wat er gebeuren moet) en het zich richten op hoofdzaken, mijns inziens, centraal moet staan.
Op de centen letten zit bij deze mensen zo in het bloed, dat doen ze al ongevraagd.
Is dit een toverdrank? Nee, natuurlijk niet, maar het zou een heel goed begin zijn.